A cura di: Tiziana Beomonte* e Guido Santonocito**
Analisi della situazione normativa in materia di antenne ed altre infrastrutture
di telecomunicazione dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale
del Decreto cd. Gasparri (D.lgs 4 settembre 2002, n.198)
A cura di: Tiziana Beomonte* e Guido Santonocito**
il nostro testo commentato in termini giuridici sulla vicenda. In termini più politici va posta in luce la posizione poco istituzionale del Ministro Gasparri il quale sulla stampa ha definito il Decreto Lgs 198/2002 come un decreto Ponte in questo senso mancando di rispetto alla Corte Costituzionale e al nostro Paese e pensando forse che un ministro possa emanare normative con libero arbitrio e senza rispettare la costituzione. E' evidente che così non è e se il Decreto Ponte è illegittimo non può che esserlo quella serie di norme (Codice delle Comunicazioni) che di esso sono un vero e proprio clone. Non ci sarà necessità di un nuovo giudizio della Corte Costituzionale probabilmente saranno sufficienti laddove vi fossero impugnative da parte dei gestori le sentenze dei TAR. A questo punto visto che comunque il nostro Paese ha necessità della tecnologia è forse arrivato il momento di far comprendere agli stessi gestori che le scorciatoie sono inutili e dannose e che è giunto il momento di dare reale applicazione alla legge quadro che con i suoi piani delle antenne e il principio di giustificazione tecnologica rappresenta la soluzione più avanzata possibile.
Con una decisiva pronuncia del 25 settembre 2003, depositata in cancelleria
e pubblicata in G.U. in data 1 ottobre 2003, la Corte Costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'intero decreto legislativo n.198
del 4 settembre 2002 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo
sviluppo del Paese, a norma dell'art.1, comma 2, della legge n.443 del 21 dicembre
2001).
Si tratta del terzo intervento della Consulta, inerente la stessa materia, volto
a dirimere i conflitti tra lo Stato e le Regioni, con cui si restituiscono a
queste ultime le proprie competenze, così come previsto dagli articoli
117 e 118 della Costituzione.
La prima pronuncia, la sentenza della Corte Costituzionale, n.382 del 7 ottobre
1999, risolse in senso favorevole per la Regione Veneto il conflitto di attribuzione
sollevato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in merito alla legge concernente
"la prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati
da elettrodotti - regime transitorio", che fu riapprovata il 29 luglio
1997 a seguito del rinvio del Commissario di Governo. Detto rinvio, analogamente
a quanto poi sostenuto col ricorso del Presidente del Consiglio alla Consulta,
si incentrava essenzialmente su un duplice ordine di motivi:
- in primo luogo, veniva affermata l'invasione da parte della legge regionale,
delle competenze statali in tema di determinazione di valori campo elettrico
e magnetico;
- secondariamente, si sosteneva l'avvenuta lesione dell'interesse nazionale
e di quello di altre regioni. La regione Veneto, infatti, aveva adottato dei
limiti notevolmente inferiori rispetto a quelli imposti dalla vigente normativa
statale, determinando in tal modo, a parere del ricorrente, uno squilibrio tra
le regioni con conseguente aumento di costi gravante sugli utenti di tutto il
territorio nazionale.
Attraverso un analisi generale della normativa di riferimento anteriore alla
legge n.36/2001 emergevano, invero, in capo allo Stato unicamente compiti di
"fissazione dei limiti massimi di esposizioni relativi a inquinanti di
natura chimico, fisica e biologica (...) relativamente all'ambiente esterno
e abitativo di cui all'art. 4 legge 23 dicembre 1978 n.833" (XIV co., art.2
legge 8 luglio 1986 n.349 - istitutiva Min. Ambiente). Tuttavia il Governo in
due occasioni (anche relativamente alla legge regionale del Lazio del 1995)
aveva finito col censurare una legittima azione normativa delle regioni di carattere
cautelativo e prudenziale, ricorrendo impropriamente ad un concetto di competenza
esclusiva volta ad assicurare condizioni di salute uniformi per tutto il territorio
nazionale. La previsione di una disciplina più garantistica da parte
della regione non sarebbe sufficiente a configurare un'invasione della competenza
statale mai potendosi ravvisare, in tal modo, il superamento di presunti limiti
costituzionali alterando il principio di uniformità ed omogeneità
dei criteri di tutela. Del resto l'evoluzione normativa degli ultimi anni ha
attribuito allo Stato nella materia urbanistica competenze di coordinamento
e di indirizzo relative alla "identificazione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali
(...)"(art.52 I co. Dlgs31/3/1998 n.112) e ulteriori funzioni e compiti
di mero carattere residuale. Nell'ottica del principio di sussidiarietà,
ispiratore del decentramento amministrativo realizzato con il Dlgs 31/3/98 n.112
sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative
relative alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunità non espressamente mantenute allo Stato, configurando, in tal
modo, una graduale attribuzione di compiti e funzioni alle autorità territorialmente
e funzionalmente più vicine ai cittadini interessati. Pertanto la Corte
Costituzionale per risolvere il conflitto si appropria del concetto di urbanistica
le cui funzioni sono attribuite alla regione sin dalle prime fasi del decentramento
amministrativo contenute nel DPR 24/7/1977 n.616.
Il relativo art.80, infatti, definisce la materia urbanistica come disciplina
"dell'uso del territorio" in termini di omnicomprensività.
Essa concerne in particolare gli aspetti virtualmente accessori ma funzionalmente
collegati, ossia quelli "conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti
le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la
protezione dell'ambiente". Altrettanto prive di carattere di invasione
delle competenze legislative dello Stato risultano le norme regionali in tema
di assistenza sanitaria intesa come complesso degli interventi positivi per
la tutela e promozione della salute umana. Alle regioni e ai comuni spetta dunque
il compito di seguire la strada tracciata dalla legge regionale del Veneto ed
inevitabilmente confermata dalla nuova legge quadro sull'inquinamento elettromagnetico
che all'art. 8. (Competenze delle regioni, delle province e dei comuni) testualmente
prevede "I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto
insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione
della popolazione ai campi elettromagnetici".
La prima sentenza è stata oltretutto recentemente richiamata da una seconda
pronuncia della Corte Costituzionale, la sentenza n. 407 del 26 luglio 2002,
che "in una vicenda analoga, a proposito dei limiti massimi di esposizione
ai campi elettrico e magnetico, ha ritenuto non incostituzionale una disciplina
regionale, specie a considerare che essa se, da un canto, implica limiti più
severi di quelli fissati dallo Stato, non vanifica, dall'altro, in alcun modo
gli obiettivi di protezione della salute da quest'ultimo perseguiti".
Con la sentenza n. 303 del 25 settembre 2003 la suprema Corte ha nuovamente affermato la competenza regionale annullando in questo caso l'ingerenza da parte dello stato operata mediante il citato Decreto Legislativo 198/2002 (decreto cd. Gasparri).
Rispetto alle competenze stabilite nella normativa antecedente al decreto cd.
Gasparri, che prevedeva la possibilità da parte delle Regioni di individuare
i siti idonei alla costruzione di impianti di telecomunicazione e di decidere
le modalità di rilascio dei relativi permessi oltre a stabilire gli standard
urbanistici, il Decreto cd. Gasparri riservava alle Regioni solamente la facoltà
di porre eccezioni in sede di apposita conferenza di servizi. Contrariamente
a quanto stabilito dall'art. 117 Cost., l'articolo 3, comma 2 (Infrastrutture
di Telecomunicazione) del Decreto cd Gasparri creava una deroga assoluta rispetto
agli strumenti urbanistici di competenza regionale e comunale.
L'art. 117 della Costituzione italiana, così come recentemente riformato,
demanda alla potestà legislativa dello Stato: la tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema; demanda alla potestà legislativa concorrente tra Stato
(limitatamente ai principi fondamentali) e Regioni (per ogni altro aspetto):
la tutela della salute, il governo del territorio, l'ordinamento della comunicazione,
del trasporto e della distribuzione nazionale dell'energia; demanda alla potestà
legislativa esclusiva delle Regioni ogni altra materia non riservata espressamente
alla legislazione statale.
Infatti, tale Decreto cd Gasparri statuiva che: "Le infrastrutture di cui
all'art. 4, ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di televisione
digitale terrestre, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica
e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli
strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento."
Pertanto erano da ritenersi implicitamente "abrogate" tutte le Leggi
Regionali ed i Regolamenti comunali in materia di costruzione di antenne e altre
infrastrutture di telefonia e radio telecomunicazione. Al contrario, nelle proprie
motivazioni con la sentenza 303/2003 la Corte Costituzionale afferma testualmente
che il Decreto Gasparri è illegittimo per eccesso di delega laddove "il
vizio di eccesso di delega può essere addotto solo quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni o Province autonome ricorrenti (sentenze n. 353
del 2001, n. 503 del 2000, n. 408 del 1998, n. 87 del 1996). Nella specie non
può negarsi che la disciplina delle infrastrutture di telecomunicazioni
strategiche, che si assume in contrasto con la legge di delega n. 443 del 2001,
comprima le attribuzioni regionali sotto più profili. Il più evidente
tra essi emerge dalla lettura dell'art. 3, comma 2, secondo il quale tali infrastrutture
sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili
in ogni parte del territorio comunale anche in deroga agli strumenti urbanistici
e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento."
Pertanto, alla luce di tale sentenza, nonché ai sensi della legge quadro
n.36/2001, tutte le leggi regionali e i relativi regolamenti comunali in contrasto
con l'entrata in vigore del Decreto Gasparri sono pienamente in vigore.
Ne può valere l'obiezione che le norme dichiarate illegittime sono state
sostituite dal nuovo codice delle comunicazioni elettroniche (D.lgs 1 agosto
2003 n.259 pubb. in G.U. 15 settembre 2003). Questo provvedimento recepisce
alcune procedure operative per il rilascio delle autorizzazioni e per le modalità
di installazione già fissate dal cd decreto Gasparri. Infatti, la stessa
Corte nel decretare l'illegittimità costituzionale del decreto Gasparri
specifica che "a nulla rilevando, in questo giudizio, la sopravvenuta entrata
in vigore del d.lgs 1 agosto 2003 n.259 recante il codice delle comunicazioni
elettroniche che riguarda in parte la stessa materia". Certamente laddove
vi fosse ingerenza da parte di tali norme sulle competenze regionali questa
non potrebbe che essere illegittima sotto il profilo costituzionale e, pertanto,
tutti gli impianti presenti o futuri che non rispettano gli strumenti urbanistici
locali e/o la normativa regionale sono o saranno da ritenersi illegittimamente
edificati e dunque abusivi.
Il testo della sentenza è disponibile sul seguente indirizzo:
http://www.elettrosmog.com/sentenza/index.html
il codice delle comunicazioni sul seguente link
http://www.cedocem.com/amarconi/decreto_legislativo.html
(6/10/2003)