Governo del territorio e disciplina delle installazioni per
telefonia mobile nella elaborazione della giurisprudenza amministrativa:
un’ennesima inversione di rotta.
Si impone
all’attenzione degli operatori del settore la sentenza del TAR Puglia - Sede
di Lecce, Sezione I, n. 1027/2002 in data 6.2./6.3.2002.
Tale pronuncia,
infatti, afferma principi diametralmente opposti a quelli finora elaborati dalla
giurisprudenza amministrativa - e dallo stesso TAR Lecce - in relazione alla
qualificazione ed all’estensione dei poteri che il legislatore attribuisce ai
Comuni in materia di disciplina delle installazioni telefoniche e di
minimizzazione dei rischi per la salute correlati all’esposizione della
popolazione ai campi elettromagnetici.
Cenni di carattere generale
Lo sviluppo
tecnologico in generale, la proliferazione sul territorio di antenne per le
teleradiocomunicazioni e per la telefonia cellulare ed il potenziamento della
rete degli elettrodotti hanno destato, negli ultimi anni, una situazione di
preoccupazione diffusa nell’opinione pubblica che sovente ha rasentato
l’allarme sociale.
I timori insorti
concernono, in particolare, le possibili correlazioni epidemiologiche tra le
radiazioni non ionizzanti e gli effetti biologici rilevanti sull’organismo
umano.
Ed in effetti,
mentre sono noti gli “effetti acuti” (cioè a breve termine) sulla salute
umana, sussistono allo stato incertezze circa i possibili effetti “cronici”
(o a lungo termine) conseguenti ad esposizioni prolungate nel tempo alle
radiazioni non ionizzanti prodotte dai campi elettromagnetici.
Gli studi
scientifici non sono ancora in grado di individuare con certezza correlazioni ed
effetti né si è pervenuti, ad oggi, ad alcuna conclusione che risulti
assolutamente univoca. Tale circostanza è dovuta essenzialmente alla relativa
novità del fenomeno e quindi alla inesistenza, allo stato, di studi che si
basino su un’osservazione degli effetti dell’elettrosmog protratta per
periodi di tempo significativamente lunghi.
Cionondimeno, i
risultati delle ricerche finora svolte hanno indotto la comunità scientifica
mondiale a denunciare i potenziali rischi per la salute umana derivanti
dall’esposizione cronica ai campi elettromagnetici e a raccomandare il
rispetto del “principio di precauzione” (accolto anche dall’Unione
Europea) ai fini della definizione della disciplina del fenomeno.
A fronte di tale
(limitato) quadro di conoscenze, caratterizzato dall’assenza di dati
scientifici che attestino l’innocuità delle radiazioni non ionizzanti e dalla
ricorrenza di indizi che invece depongono per la nocività delle stesse per la
salute, il legislatore comunitario ha condivisibilmente ritenuto di dover porre
a presidio dell’ordinamento di settore l’indirizzo normativo della
minimizzazione dei rischi per la popolazione.
Si è in altri
termini adottato, come criterio operativo, il cosiddetto “principio di
precauzione”, che trova applicazione ogniqualvolta la scienza, per il livello
di conoscenza raggiunto ovvero per l’inesistenza e/o l’insufficienza di
osservazioni e studi adeguati, non sia in grado di assicurare che
l’innovazione tecnologica sia destinata ad evolvere in direzioni totalmente
sicure ed innocue per la salute umana.
Trattasi di
principio che trova applicazione nei diversi settori del progresso scientifico e
tecnologico ogniqualvolta non siano conosciute le conseguenze per la salute
umana e per la sicurezza dei consumatori, dei destinatari o degli utenti dei
prodotti dell’innovazione.
Ad
onta di siffatte ragionevoli raccomandazioni, lo Stato italiano si è dotato di
una normativa di settore frammentaria e di dubbia comprensibilità, nel cui
ambito risulta non agevole l’individuazione del corretto riparto di competenze
tra i vari soggetti pubblici attributari di funzioni in relazione ai vari
aspetti (sanitari, di tutela ambientale e paesistica, urbanistici ed edilizi)
del fenomeno.
Tra
i punti caratterizzati da minor chiarezza rientra l’estensione dei poteri e
delle prerogative attribuiti ai Comuni in relazione alla disciplina e alla
razionalizzazione delle installazioni nel territorio governato.
In
tale contesto di incertezza normativa, testimoniata dalla contraddittorietà
della elaborazione giurisprudenziale, gli Enti locali hanno sovente fatto
ricorso a soluzioni empiriche, cercando di arginare la proliferazione
indiscriminata delle antenne - ed il rilevante allarme sociale ad essa
conseguente - mediante l’adozione di misure e di strumenti regolamentari che
solo in pochissimi casi hanno superato il vaglio del Giudice amministrativo.
La mancanza di
regole certe ha peraltro innescato un regime di accesa conflittualità tra
Amministrazioni locali e gestori dei servizi di telefonia, rendendo pressoché
inevitabile il ricorso al Giudice quale compositore dei
preminenti interessi pubblici e privati contrapposti.
Gli Enti locali, infatti, facendosi carico dei timori espressi
dalla comunità governata, nella generalità dei casi si sono determinati a
disciplinare l’allocazione degli impianti sulla scorta di divieti
generalizzati di insediamento in zone residenziali nonché mediante
l’introduzione di obblighi di distanza (tra l’una e l’altra stazione radio
base nonché tra le antenne e le strutture “sensibili” – come scuole ed
ospedali – ovvero tra le antenne e l’abitato cittadino) che:
-
per un verso, attengono più ad un
ambito di tutela sanitaria che ad effettive esigenze di ordine urbanistico;
-
per altro verso, quasi in nessun caso
sono stati giustificati sulla scorta di effettive e documentate esigenze
riferibili a situazioni particolari;
-
comunque non sembrano consentire la
realizzazione di effettive finalità di tutela dell’habitat
e della popolazione, posto che - quanto meno con riferimento alle distanze tra
le varie antenne e tra queste e l’abitato - non è affatto scontato che un
allontanamento delle stazioni radio base valga ex se ad assicurare un abbassamento dei livelli di emissione
elettromagnetica nelle zone residenziali (ché, anzi, le soluzioni tecnologiche
attualmente adottate per la realizzazione delle reti telefoniche indurrebbero a
concludere in senso diametralmente opposto).
Anche per tali ragioni le soluzioni volta per volta adottate dai
Comuni solo in pochi casi hanno superato il vaglio del Giudice Amministrativo,
essendosi sovente riscontrato il superamento dei limiti dei poteri attribuiti
agli Enti locali in relazione alle varie materia con le quali il fenomeno
elettromagnetico presenta punti di contatto (tutela sanitaria, di disciplina e
governo del territorio e di tutela dell'ambiente e dell'habitat naturale ed
umano).
Invero, alla disorganicità del quadro normativo in materia de
qua si aggiunge l’inesistenza di criteri operativi assolutamente univoci
provenienti dalla elaborazione pretoria.
Difatti, data la novità della materia, sulle questioni oggi in
esame si registrano quasi esclusivamente pronunce emesse in sede cautelare,
necessariamente fondate su una cognizione sommaria delle vicende controverse e
inevitabilmente laconiche sotto il profilo argomentativo.
Invero, fino ad oggi, in considerazione
della univocità delle statuizioni giurisprudenziali rinvenibili
sull’argomento, sembrava potersi considerare acclarata quanto meno l’inesistenza,
in capo ai Comuni, di competenze in materia di
limiti a protezione della salute dai campi elettromagnetici in senso stretto.
Tanto indiceva ad escludere che con il
regolamento comunale potessero venire introdotti limiti di esposizione diversi
per valore assoluto, unità di misura o metodologie di rilevamento, rispetto a
quelli vigenti in base alla normativa statale, anche se più rigorosi.
Occorre, per contro, ribadire che, in
materia di limiti sanitari, i Comuni sono titolari:
- preventivamente al rilascio della
concessione, di una funzione di verifica del rispetto da parte dell’impianto
dei limiti vigenti;
- successivamente all’attivazione
dell’impianto, di una funzione di vigilanza e controllo (l.r. 17/2000 e art.
14 della legge 36/2001).
Restano ovviamente ferme le funzioni,
attribuite ai Sindaci quali rappresentanti delle comunità locali, ai sensi
dell’art. 117 del d.lgs n. 112/98, per interventi d’urgenza “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere
esclusivamente locale” (oggi, cfr. art. 50, d.lgs. 267/2000), o, infine,
le residue competenze in tema di disciplina di aspetti igienico-sanitari
strettamente locali (agibilità/abitabilità degli edifici, lavorazioni
insalubri) altresì previste dagli artt. 216-221 TULS.
Di contro, si è concluso per la
riconducibilità alla potestà generale urbanistica del potere comunale di
disciplinare l’insediamento delle installazioni telefoniche (nella prospettiva
di un corretto inquadramento urbanistico e territoriale degli impianti e della
minimizzazione dei rischi connessi all’esposizione della popolazione ai C.E.M.),
potere contemplato dall’art. 8 l. n. 36/2001, nonché, nell’ordinamento
regionale pugliese, dall’art. 21 l.r. n. 17/2000 e dall’art. 6 l.r. n.
5/2002 (inapplicabile ratione temporis
alla fattispecie esaminata dal TAR Lecce con la pronuncia qui in esame).
Tra gli altri, nei sensi testé
illustrati si era pronunciato il TAR Puglia - Sede di Bari, Sezione II, con
sentenza n. 3136/2001 del 24.5.2001 (di contenuto pressoché identico a quello
della pronuncia del TAR Umbria, n. 426/2001 del 10.8.2001), che costituisce,
allo stato, uno dei pochi riferimenti disponibili in una panorama
giurisprudenziale caratterizzato da una prevalenza di pronunce emesse in sede
cautelare.
In particolare, la sentenza citata si
sofferma sul possibile contenuto degli strumenti regolamentari in questione e
sulle procedure da seguire ai fini del perfezionamento degli stessi.
Gli argomenti del TAR Bari possono come di seguito sintetizzarsi:
1.
in mancanza di una specifica disciplina regolamentare il Comune
non può vietare l’installazione delle antenne in alcuna porzione del
territorio comunale né applicare alle s.r.b. prescrizioni edilizie ed
urbanistiche relative a differenti tipologie di manufatti (e ciò, data la
specificità delle infrastrutture telefoniche, a prescindere dalla circostanza
che le stazioni radio base ricadano o meno nel novero delle opere di
urbanizzazione primaria);
2.
l’esercizio del potere regolamentare costituisce esplicazione della
potestà urbanistica spettante agli Enti locali;
3.
la formazione del regolamento comunale deve seguire le procedure tipiche
della pianificazione di livello generale (e tradursi nella formazione di un
regolamento autonomo ovvero nell’innesto della specifica disciplina delle
installazioni telefoniche all’interno del Piano Regolatore Generale);
4.
l’esplicazione della potestà pianificatoria non può prescindere dalla
considerazione delle esigenze correlate al funzionamento delle reti telefoniche;
5.
in ragione di ciò, il Comune:
a.- non può legittimamente introdurre divieti generalizzati di
localizzazione di s.r.b. su tutto il territorio comunale;
b.- può introdurre divieti specifici
di localizzazione, distanze minime e prescrizioni di specifiche caratteristiche
strutturali e funzionali solo ove ciò sia necessario per il soddisfacimento di
esigente correlate al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli
impianti (in considerazione di
interessi estetici e paesaggistici), ovvero alla minimizzazione delle
esposizioni ai campi elettromagnetici sul territorio comunale (che implica la
preventiva rilevazione dei livelli di esposizione presenti nelle diverse aree);
e ciò compatibilmente con la adeguata funzionalità del servizio pubblico di
telefonia radiomobile;
6.
in
considerazione di quanto precede, la
pianificazione comunale deve contenere la individuazione di aree o siti puntuali
dove collocare efficacemente gli impianti, tenendo conto della situazione
esistente ma anche delle prospettive di trasformazione previste, o imposte,
dalla pianificazione vigente;
7.
l’individuazione
di siti di installazione presuppone, peraltro, tanto la conoscenza di elementi
tecnici sugli impianti e sul servizio, quanto la conoscenza del territorio sotto
il profilo dell’attuale incidenza delle sorgenti dei campi elettromagnetici e
dei livelli di esposizione in atto;
8.
a
tali esigenze conoscitive può sopperirsi, da un canto, attraverso una
dialettica procedimentale con i gestori, da ritenersi imprescindibile
anche in ossequio agli istituti di partecipazione al procedimento di cui agli
artt. 7 e ss. l. n. 241/1990; dall’altro, mediante una puntuale ricognizione
del fondo elettromagnetico in relazione all’intero territorio comunale.
In conclusione, dunque, ai
fini di una corretta disciplina del fenomeno in esame, il TAR di Bari ritiene
imprescindibile l’esplicazione del potere di pianificazione previsto dalla
legge, finalizzata alla individuazione dei siti idonei all’allocazione delle
s.r.b. (nella prospettiva di un contemperamento tra esigenze di ordine
urbanistico ed ambientale e funzionalità delle reti) e fondata su una puntuale
ricognizione dei livelli di emissione esistenti su tutto il territorio (nonché
dei contributi imputabili a ciascuna singola emittente in essere) e su una
effettiva dialettica procedimentale con i gestori, ineludibile ai fini del
soddisfacimento di preminenti esigenze conoscitive in relazione alle
caratteristiche degli impianti e alle esigenze del servizio.
La pronuncia del TAR Lecce n. 1027/2002
A mettere in discussione la
correttezza di tali conclusioni interviene oggi il TAR Lecce con la pronuncia
qui in esame, emessa a definizione di un gravame avente ad oggetto - tra
l’altro - un regolamento comunale recante prescrizioni ostative al rilascio di
una concessione edilizia richiesta ai fini della realizzazione di una stazione
radio base.
In particolare, il sindacato
del Giudice verte su disposizioni di impronta fortemente protezionistica,
consistenti nella imposizione di fasce di rispetto e distanze minime da stabili
destinati a permanenze superiori alle 8 ore giornaliere ovvero da a destinazione
collettiva.
La reiezione del gravame si
fonda su argomentazioni innovative e comunque dissonanti dagli orientamenti
giurisprudenziali più recenti.
A base della decisione si
rinviene anzitutto l’affermazione secondo cui il potere regolamentare
in materia di s.r.b. costituirebbe manifestazione non già della potestà
edilizio-urbanistica dell’Ente locale, bensì di un autonomo e differente “potere
di organizzazione del sistema di teleradiocomunicazioni” su base
locale, attribuito ai Comuni dallordinamento di settore.
Potere da esercitarsi attraverso attraverso
l’adozione di prescrizioni regolamentari che organizzino il servizio tenendo
conto di esigenze locali valide e compatibili con l’obiettivo di
minimizzare il rischio di esposizione delle popolazioni.
Ad avviso del TAR salentino “Tali prescrizioni non costituiscono esercizio del potere di
pianificazione urbanistica del
Comune, in senso stretto, poiché
non hanno la funzione di incidere sulle modalità di conformazione del
territorio, nè di modificare, o
introdurre nuovi parametri o
standards urbanistici, ma normalmente presuppongono le preesistenti destinazioni
di zona rilevanti ai fini della
concreta attuazione del principio di minimizzazione”.
Tale qualificazione della causa del potere
indurrebbe ad escludere, stando al TAR Lecce, l’applicabilità ai regolamenti de
quibus delle regole procedimentali dettate in relazione al perfezionamento
degli atti di pianificazione urbanistica, dovendosi osservare, di contro, le
forme tipiche di approvazione dei regolamenti comunali di organizzazione.
In secondo luogo, ponendosi in contrario avviso
rispetto ad orientamento giurisprudenziale pressoché consolidato, il TAR Lecce
conclude per la legittimità di prescrizioni regolamentari che - in assenza di
ragioni di carattere urbanistico ed in ossequio a finalità di tutela sanitaria
- introducano fasce di rispetto e obblighi di distanza dei siti da edifici
destinati a permanenze prolungate, ovvero all’uso collettivo da parte di
categorie di utenti considerate particolarmente vulnerabili (scuole, ospedali,
case di riposo e simili).
Prescrizioni di tale portata, ad avviso del Giudice
salentino, troverebbero diretta legittimazione nel principio di precauzione e
sarebbero giustificate, anche sotto il profilo tecnico, dall’esigenza di
tenere distanti dalla fonte radiante, particolari categorie di recettori
ritenute particolarmente “sensibili”. Esigenza resa ineludibile proprio
dalla persistente assenza di dati univoci in ordine agli effetti a lungo termine
dei c.e.m. sulla salute umana.
Infine, la pronuncia in esame si caratterizza anche
per una valutazione quanto mai rigorosa dell’interesse a ricorrere.
Il TAR Lecce, infatti, conclude per
l’inammissibilità per difetto del principio di prova delle doglianze dirette
avverso:
- l’assoggettamento
indiscriminato di tutte le antenne - senza distinzione per caratteristiche
strutturali e funzionali - al regime della concessione edilizia;
- la previsione di
valori-limite più restrittivi di quelli stabiliti dal D.M. n. 381/1998 in
prossimità delle zone residenziali;
- il difetto di istruttoria
che avrebbe caratterizzato l’operato del Comune.
In sintesi, il Giudice ha ritenuto non assolto
l’onere probatorio incombente sulla parte ricorrente in relazione alla
effettiva portata lesiva delle prescrizioni gravate, non essendosi dimostrato
che le regole dettate dal Comune “impediscono
la efficienza e funzionalità del servizio su tutto o parte significativa del
territorio comunale”.
La statuizione, evidentemente, potrebbe inaugurare
un regime di rilevante attenuazione della sindacabilità delle prescrizioni
regolamentari dettate dai Comuni in materia de
qua.
Ed infatti, alla stregua dei principi sanciti dal
TAR Lecce, l’ammissibilità dell’impugnativa andrebbe esclusa ogniqualvolta
ci si trovasse in cospetto di disposizioni regolamentari che, in relazione allo
specifica situazione in relazione alla quale si invoca tutela, non risultino (documentatamente)
ostative all’installazione ed all’esercizio della rete telefonica.
In conclusione, la pronuncia in esame reca
statuizioni di rilevante portata innovativa, che richiedono un approfondimento
ben maggiore della semplice schematizzazione dianzi operata.
Ciò che traspare senza ombra di dubbio, tuttavia,
è la accresciuta sensibilità del TAR salentino per le questioni che involgono
profili di tutela della salute e dell’habitat;
sensibilità sfociata, quanto alla materia delle installazioni telefoniche, in
una pronuncia obiettivamente orientata in senso protezionistico ed ispirata alla
concreta realizzazione del principio di precauzione.
Non possono tuttavia ignorarsi le rilevanti
conseguenze applicative di un mutamento di prospettiva che, innovando la
configurazione del potere regolamentare dei Comuni, concorre alla perpetuazione
di una ormai pluriennale situazione di incertezza circa gli strumenti, le
procedure ed i limiti da considerare in sede di disciplina del fenomeno a
livello locale.
Non c’è che da auspicarsi, a questo punto, un
tempestivo intervento chiarificatore da parte del Giudice di seconde cure.
avv. Vittorio Triggiani
avvocato amministrativista del Foro di Bari